如何才能讓排污單位自行監(jiān)測發(fā)揮應有的作用

發(fā)表于2018年10月29日發(fā)布在：新聞中心查看：

排污單位自行監(jiān)測是排污許可制度的重要組成部分，是落實排污單位主體責任的重要舉措，是支撐排污許可證后監(jiān)管的重要載體。與政府部門主導的監(jiān)督性監(jiān)測相比，排污單位自行監(jiān)測的基礎相對薄弱，社會各方的認識程度、開展的廣泛性、監(jiān)測過程和數據的質量控制都處于較低水平。排污單位自行監(jiān)測的實施質量，直接決定了排污制度實施效果。本文從排污單位自行監(jiān)測發(fā)揮作用的關鍵要素分析入手，分析影響自行監(jiān)測發(fā)揮作用的制約因素，并就如何推薦自行監(jiān)測并發(fā)揮應有的作用，提出相關建議，以期為推進自行監(jiān)測的研究和發(fā)展提供借鑒。

自行監(jiān)測發(fā)揮作用的關鍵要素分析

讓排污單位“測起來”，為自行監(jiān)測發(fā)揮作用提供基礎。

排污單位依法依規(guī)開展監(jiān)測，是自行監(jiān)測發(fā)揮作用的前提。長期以來，說清污染源排放狀況的主要責任由環(huán)保部門承擔，而環(huán)保部門的力量有限，推進排污單位自行監(jiān)測，有利于全面掌握排污情況，可為清晰界定各方責任提供基礎，促使各責任主體承擔應有的職責，推進排污單位自行監(jiān)測是社會發(fā)展的需要。排污單位通過自行監(jiān)測，可以充分掌握在生產、停工、調試等生產階段的污染排放情況，為“說清”污染源排放狀況提供條件。

　把自行監(jiān)測“管起來”，為自行監(jiān)測發(fā)揮作用提供保障

排污單位高質量開展自行監(jiān)測，是自行監(jiān)測發(fā)揮作用的基礎。要保證自行監(jiān)測質量，就必須加強對自行監(jiān)測活動的監(jiān)管，檢查排污單位的監(jiān)測方案是否符合管理要求，監(jiān)測活動是否嚴格按照監(jiān)測技術規(guī)范和技術方法執(zhí)行，監(jiān)測過程是否有嚴格的質量控制。只有對自行監(jiān)測全過程加強監(jiān)管，確保監(jiān)測數據的有效性，才能保證其能夠應用于各項管理活動。

　把自行監(jiān)測數據“用起來”，為自行監(jiān)測發(fā)揮作用提供動力

只有充分應用自行監(jiān)測數據，才能確保自行監(jiān)測有生命力，才能促進自行監(jiān)測的不斷完善。自行監(jiān)測數據可以在多個層面進行應用。

首先，在環(huán)境管理中加以應用。在排放監(jiān)管、排放量核算等各項管理活動中對自行監(jiān)測數據進行甄別性應用，讓排污單位自行監(jiān)測數據真正發(fā)揮作用，既提高自行監(jiān)測的實效，也促進排污單位積極開展監(jiān)測。

其次，應用于公眾參與和監(jiān)督。公眾是社會共治環(huán)境治理體系的重要主體，公眾參與的基礎是及時獲取信息，而自行監(jiān)測數據是反映排放狀況的重要信息。社會的變革為公眾參與提供了外在便利條件，為了提高自行監(jiān)測在環(huán)境治理體系中的作用，就要充分利用當前發(fā)達的自媒體、社交媒體等各種先進、便利的條件，為公眾提供便于獲取、易于理解的自行監(jiān) 測數據和基于數據加工而成的相關信息，為公眾高效參與提供重要依據。

利用生態(tài)環(huán)境大數據分析加強自行監(jiān)測數據的應用。自行監(jiān)測數據承載了大量污染排放和治理信息，通過大數據分析，挖掘污染治理和排放規(guī)律，可為科學制定環(huán)境管理政策提供參考。

制約自行監(jiān)測發(fā)揮作用的主要因素分析

2013年，原環(huán)保部組織編制了《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》，大力推進企業(yè)開展自行監(jiān)測。2014年以來，陸續(xù)修訂的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》明確了排污單位自行監(jiān)測責任和要求。盡管法律已經明確了排污單位開展自行監(jiān)測的法律責任，但從實際情況來看，除了國控重點企業(yè)自行監(jiān)測開展情況相對較好外，其他排污單位自行監(jiān)測開展情況并不理想。即便是自行監(jiān)測開展情況相對較好的國控重點企業(yè)，也存在監(jiān)測點位、監(jiān)測指標覆蓋不全，監(jiān)測頻次不夠合理的問題。歸納起來，造成這種狀況的主要原因有以下幾點：

企業(yè)對自行監(jiān)測的認識轉變需要時間

以政府為主導的單一化管制型環(huán)境治理模式下，企業(yè)已經習慣了由管理部門來判定其排放狀況，對于非行政要求的工作，普遍缺乏主動開展的意愿。

企業(yè)是追求利潤最大化的，超標排放、偷排偷放可以節(jié)省污染治理成本;瞞報排污量信息有利于減少排污稅費，給企業(yè)帶來實際的好處。在命令型環(huán)境政策手段下，企業(yè)總是傾向于瞞報、不報污染排放信息。在“貓捉老鼠”式的監(jiān)管模式下，為了減少環(huán)保處罰，企業(yè)更習慣于瞞天過海，掩蓋污染治理和排放糟糕的表現。同時，由于對各類超標或違法排污的行為界定不夠清晰明確，處罰標準不夠細致，導致企業(yè)更傾向于減少“暴露問題”，從而最大限度降低處罰風險，但也因此會產生大量不夠真實的監(jiān)測數據，造成排放狀況良好的假象，誤導決策。當監(jiān)測數據出現爭議時，大多數企業(yè)不敢跟管理部門“對質”。因此，雖掌握大量監(jiān)測數據，卻無法爭取自己的權利，致使企業(yè)監(jiān)測的動力大大降低，也無法真正發(fā)揮自行監(jiān)測的意義。

有關單位對自行監(jiān)測的監(jiān)管不夠到位

長期以來，政府部門對排污單位的管理主要限于排污狀況和治理行為，自行監(jiān)測的監(jiān)管幾乎處于空白的狀態(tài)。排污單位自行監(jiān)測數據質量控制監(jiān)管體系也基本處于空白。盡管相關規(guī)定要求排污單位需將自行監(jiān)測方案報送環(huán)境保護主管部門備案，將監(jiān)測結果在環(huán)保部門指定的網站上公布，但環(huán)保部門尚未對其監(jiān)測過程及監(jiān)測結果開展監(jiān)督檢查，排污單位監(jiān)測數據質量尚處于未監(jiān)管的狀態(tài)。自行監(jiān)測數據用于環(huán)境管理的基礎仍然有待加強。目前，針對排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查的管理規(guī)定和技術文件幾乎為空白。通過檢查哪些關鍵內容才可以對企業(yè)自行監(jiān)測數據質量進行有效的控制，如何開展相關檢查，這些都有待進一步研究和明確。

企業(yè)自行監(jiān)測數據的法定地位有待明確

自行監(jiān)測數據的法定地位，如何在環(huán)境管理中進行應用，并沒有得到明確，自行監(jiān)測數據是否可以作為執(zhí)法依據、是否可以作為判斷企業(yè)依證排污的證據尚存在很大爭議，自行監(jiān)測數據在環(huán)境管理中的應用更是十分不足，并沒有從根本上解決排污單位在環(huán)境治理體系中監(jiān)測缺位現象。如果不能合理界定自行監(jiān)測數據的法律地位，就無法對自行監(jiān)測數據進行有效應用，這就影響了自行監(jiān)測數據支撐環(huán)境管理的意義。

　污染源環(huán)境信息公開的內容形式有待科學設計

加強公眾參與是充分發(fā)揮自行監(jiān)測作用的重要手段，然而污染源監(jiān)測相對專業(yè)，需要加強研究，將復雜的污染源監(jiān)測數據轉化為公眾可理解的環(huán)境信息。目前自行監(jiān)測數據公開方式較為簡單，僅是簡單機械的公布所有監(jiān)測數據，除了能夠通過計算得到單個時間點的單項污染物指標是否超標外，無法獲得更有價值的信息。為了提高信息公開的效果，讓公眾真正高效參與，就需要對信息公開進行科學設計。如何公開，公開什么內容，如何能夠將長時間序列、多污染因子的信息整合成為某一項簡單易操作的指數信息，如何體現行業(yè)特征、地區(qū)特征，這些信息如何與區(qū)域環(huán)境質量、管理水平相結合，這都是目前信息公開尚未解決的問題。

促進自行監(jiān)測發(fā)揮作用的相關建議

強化激勵處罰機制，促進排污單位提供真實監(jiān)測信息

近幾年自行監(jiān)測改革力度很大，排污單位自行監(jiān)測上升到前所未有的地位。與此同時，自行監(jiān)測數據質量能否保證，自行監(jiān)測在環(huán)境監(jiān)管中能否發(fā)揮作用也廣受關注。在這樣的大環(huán)境下，排污單位是否能夠提供真實的監(jiān)測信息，真正參與到環(huán)境治理體系中來非常關鍵。如果排污單位刻意隱瞞真實信息，或者不敢以高質量監(jiān)測信息有效發(fā)聲，那么自行監(jiān)測必然無法在環(huán)境管理中發(fā)揮作用，自行監(jiān)測的改革就會以失敗而告終。

因此，應加強自行監(jiān)測的激勵和處罰。對于嚴格按照規(guī)范開展自行監(jiān)測的，應明確質量較高的自行監(jiān)測數據在環(huán)境管理中的應用方式，使保證監(jiān)測數據質量、提供真實監(jiān)測信息的排污單位受益，能夠真正參與到環(huán)境治理體系中來，從而為推動多方共治的環(huán)境治理體系發(fā)展提供條件。對于未按要求開展監(jiān)測的，依法進行處罰;對于監(jiān)測過程不規(guī)范，數據質量不受控的，監(jiān)測數據不得應用于管理。同時，定期公開自行監(jiān)測監(jiān)督檢查情況，并將自行監(jiān)測開展狀況與環(huán)保稅征收、企業(yè)信用評級等掛鉤。

政府的監(jiān)管重心應從監(jiān)管排污向監(jiān)管排污和監(jiān)管自行監(jiān)測行為并重轉變

在自行監(jiān)測廣泛開展、充分發(fā)揮排污單位主體地位的大環(huán)境下，政府部門的管理模式也應發(fā)生相應的改變。就排放監(jiān)管而言，以往政府部門的重心在于監(jiān)管排污本身，無論是對生產狀況、治理設施運行情況的檢查，還是對末端排放的監(jiān)測，其主要目的是在于判定排污單位是否依法治污、達標排放。排污單位自行監(jiān)測、自證守法之后，政府部門應同時加強對自行監(jiān)測行為的監(jiān)管，通過監(jiān)督管理促使企業(yè)依法依規(guī)開展自行監(jiān)測。通過對自行監(jiān)測行為的監(jiān)管，可以對企業(yè)產生持久的威懾力，可獲得有效的監(jiān)測數據積累，為各項管理和大數據分析提供數據基礎，從而產生更大的社會和環(huán)境效益。

具體來說，管理部門監(jiān)管重點可包括以下兩個方面：

?首先，加強自行監(jiān)測實施情況的監(jiān)督檢查。重點檢查監(jiān)測方案是否全面合理，是否依照監(jiān)測方案開展監(jiān)測，監(jiān)測活動是否有質量控制措施。

?其次，加強自行監(jiān)測數據質量監(jiān)督檢查，包括監(jiān)測活動規(guī)范性、信息全面合理性。

科學設計信息公開內容和方式，為社會監(jiān)督和公眾參與提供便利條件

面對如此量大面廣、數據量龐大的自行監(jiān)測數據網絡，除了從信息獲取便利性上加強研究和設計外，還應該加強對信息公開內容的研究和設計：

?單個企業(yè)層面，同時公布企業(yè)的原始監(jiān)測結果和本企業(yè)長時間尺度的監(jiān)測統計信息;

?從行業(yè)和區(qū)域層面，加強對監(jiān)測數據與行業(yè)、區(qū)域的經濟、社會等其他信息的關聯指標發(fā)布。

?除此之外，開發(fā)污染源監(jiān)測指數信息，用1～2個便于理解的綜合性指標總體反映一個企業(yè)、一個行業(yè)、一個區(qū)域的污染源排放狀況和監(jiān)測開展狀況，從而對公眾參與提供一個明確的、直觀的信號。

與排污許可制度融合，支撐排污許可證后監(jiān)管

排污許可制度的實施，有力推動了排污單位自行監(jiān)測的實施，也為強化排污單位的自行監(jiān)測監(jiān)管提供了基礎。各地應牢牢把握排污許可制度實施的契機：

?把排污單位自行監(jiān)測的監(jiān)督管理作為排污許可證后監(jiān)管的重要內容;

?對自行監(jiān)測開展情況、自行監(jiān)測實施質量加強監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查結果作為評價依證排污狀況的重要方面;